[2017年国家扶贫标准线]2017县扶贫攻坚情况调研报告

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2017县扶贫攻坚情况调研报告(1)

为助推全县农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动，政协理县委员会组织部分政协委员，会同相关部门于7月下旬至8月上旬深入10个乡镇11个重点村，走访乡镇、村组干部群众余次，就全县加快农村灾后重建，全面实施综合扶贫攻坚行动情况进行了专题调研。

一、实施情况

正值全县上下全力推进灾后重建的关键时期，为改善农村生产生活条件，加快农村经济社会发展，县委、县政府审时度势，及时作出全面加快农村灾后重建，全面实施扶贫攻坚行动的重要决策。经科学整合、合理规划，整合涉农项目，打捆使用涉农项目资金，集中投入到村庄建设、农村基础设施、农村产业发展、农村公益事业四个方面，项目涵盖全县13个乡镇81个村，确定11个村为重点项目村，按照以点带面、点面结合、突出重点、兼顾一般，分类实施、全面发展，分工明确、协调配合的原则。于7月中旬全面启动实施农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动。经过近一个月的努力，到目前已取得阶段性成果，为按期完成各项工作任务打下良好基础。按照理县农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动实施方案，当前先行实施风貌改造、户间路、四改两建、消防设施、垃圾处理池等村庄建设项目，11个重点村于9月30日前完成，70个工作村于底前完成。经实地调查了解，11个重点村的村庄建设项目均已开工建设，各村都在想方设法克服重重困难有序推进，但建设进度不一，有的村行动早，措施得力，进度推进快，村庄面貌明显改观，并且在工期安排上自加压力，力争提前完成，薜城镇建山村力争于8月20日前完成，夹壁乡猛古村、杂谷脑镇关田村、上孟乡日波村力争于8月底前完成。有的村行动迟缓，到实地察看时尚无多少看点。一些非重点的工作村不等不靠，及早动员，狠抓落实，各种项目正在积极建设施工中，大多能在规定时间内提前完成。在项目建设过程中有一些制约建设进度的客观因素，需要想方设法加以解决。一是一些农房重建扫尾工程尚未结束，砖混现浇结构的房屋还未脱木，还不能粉刷墙面，影响风貌改造进度，甘堡乡尔布村97户整体搬迁异地重建，由于支木、关板等建筑材料缺乏，加之停电现象较多，大多房屋尚未封顶，不仅影响农房重建进度，也影响了村庄建设的一些项目实施;二是用于项目施工的砂石特别是用于装饰的细砂等材料紧缺且价高，运费也高;三是采摘花椒造成劳动力紧张，我县高半山大都花椒多，又是农户的主要收入来源之一，采摘时间长，如木卡乡三寨村需40天左右，农民早出晚归，白天大多家中无人，一些项目工程施工难以开展;四是乡村道路建设封备施工，相关材料无法运进村。蒲溪乡休溪村自6月27日开建水泥路，到目前尚未完工，下孟乡沙吉村因欧苏桥建设也影响了农房重建和村庄建设进度。另外，技术工匠不足、停电现象较多等也影响建设进度。

二、主要做法

(一)加强领导，落实责任，为攻坚行动提供组织保证。县委、县政府坚持以人为本，以科学发展观为统领，把农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动作为当前三农工作的重中之重，成立了以县委副书记、县长蔡清礼为组长，县委常委、副县长万成军任副组长，发改委、三办、交通、农水、畜牧兽医、国土等部门为成员的领导小组，负责组织实施，监督落实，工程验收等工作。各乡镇、村都成立了相应的领导小组，落实牵头责任人，村组联系人，将任务分解到村组、到人头，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。实行部门业主负责制，明确各部门是责任主体，牵头部门和乡镇党委、政府是组织落实的工作主体，村两委会是具体实施主体，村民是受益主体。落实了县级领导和部门联系重点村的责任制。各级领导高度重视农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动，经常深入一线，靠前指挥，开展指导、督察工作，协调处理解决工作中存在的困难和问题。

(二)强力宣传，统一认识，为攻坚行动提供思想保证。大力宣传动员群众积极参与，采取召开干部动员会、现场会、村民大会、户主会、村民座谈会，组织村组干部和农户代表到先进地参观学习和典型示范等形式，统一广大干部群众的思想认识，组织动员广大群众积极投入到加快灾后重建，全面实施综合扶贫攻坚行动中。

(三)制定方案，统一标准，为项目实施提供政策保证。将新农村建设、灾后重建、牧民定居行动计划、扶贫开发、综合防治大骨节病试点工作有机结合起来，整合项目，整合资金，结合县情，因地制宜，制定出了全县农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动实施方案，明确了项目实施范围、建设内容、建设方式、建设时间和补助标准。各乡镇、村也相应制定出实施方案，将方案细化到村、到组、到户。

(四)心系群众，服务于民，为项目实施提供后勤保证。狠抓组织协调，形成了各相关部门工作任务和职能明确、统一协调的联系制度，各乡镇明确分解目标责任，加大部门与乡镇、乡镇与村、村与村、村与组之间的沟通协调工作，做到各炒一盘菜，共做一桌席。各级领导干部深入一线，积极做好群众工作，积极开展项目实施的指导服务和督促检查工作，推进建设进度，确保工程质量。

(五)严格程序，强化监管，为项目实施提供资金保证。建立健全项目资金管理机制，实行专人、专帐、专户和县级财政支付核算。规范项目的报批程序，严格项目工程的立项、设计、工程建设监管、预决算管理、竣工验收管理。明确了项目工程奖惩实施办法和考评方法。

三、基本经验

(一)党委、政府高度重视是前提。县委、县政府及时作出加快农村灾后重建，全面实施综合扶贫攻坚行动的重要决策，既体现了党和政府对农村群众的关怀，也是农民群众的热切期盼。

(二)大力宣传发动农民群众积极参与是关键。从项目实施以来的实践看，凡是思想发动好的，工作推进就快，建设质量就高，村容民风转变就明显。反之，工作就被动，建设进展就缓慢，建设质量就差。

(三)主动作为，形成合力是保证。各部门、各乡镇党委、政府、驻村工作组、下派干部、各村两委会和党员干部协同作战，形成全社会共同参与的格局，高效推进建设进度。

(四)积极做好项目的规划实施是核心。通过项目建设，让农民群众尽快享受到改革开放的成果，彻底改变农村面貌，加快脱贫致富奔小康步伐，更好地调动农民加快发展的积极性。

四、存在的困难问题

(一)个别村思想认识不到位，只强调客观制约因素而不注重主观能动性的发挥，宣传发动和组织协调不够，责任不到位，措施不得力，行动迟缓，进度缓慢。

(二)有的农户主体意识不强，参与积极性不高，存在等、靠、要思想，不愿自身投入，就政府补贴而仅钱吃面，所建项目显得小气，不仅影响建设质量和使用效益，而且影响整体建设水平的提高。

(三)有的村项目建设规划不够科学，有的不按规划和建设标准要求实施。如甘堡乡尔布村规划所有农户的圈舍建在杂谷脑河边，不仅影响整村美观，还会对河流造成污染。

(四)技术指导服务和质量监管不到位，有的建设项目存在质量问题。乡村道路的路基保坎、护坡墙、涵洞、涵管、排水沟等不完善，路面基础辗压不够，应按规范要求建设施工;坡度较大的村内道路和户间路排水和冬季防滑考虑不周;有的风貌改造用料易风化退色，保持时间不长。

(五)村活动室建设进度缓慢，村活动室建设项目招投标早已结束，村上也已完成三通一平工作，但一些施工单位迟迟不进场。对此，有关部门应当加强协调，督促中标单位早日进场，否则按招投标管理办法作自动弃标处理。

(六)风貌改造、村道、户间路等委托代建的施工单位垫资困难，建议按工程拨付款办法分期拨付。

(七)一些农户的四改难以达到实施方案确定的标准。大多农户已通过农房重建结合了四改项目，因占地面积和实际需要等原因，有的农户所建面积不能达到规定标准，如厕所大多农户不能达到不低于8平方米的标准要求，总不能另建而造成浪费，增加农户负担。应当因地、因户制宜而不作强求。

(八)乡村道路建设与农产品运销存在矛盾。夹壁乡猛古村的道路计划在近期开工建设，而该村的大白菜运销10月初才能结束，道路建设与蔬菜调运矛盾突出，如在冬季施工又影响道路质量。

(九)一些异地重建的分散户的通水、通电还未纳入统一规划，自行架线不仅不规范影响村容，而且存在安全隐患。

五、对下阶段综合扶贫攻坚行动的建议

(一)加强引导，进一步发挥农民群众的主体作用。农民群众既是综合扶贫攻坚行动的的受益主体，也是重要的实施主体，要正确处理政府主导与群众主体的关系，要充分运用各种宣传手段，创新宣传方式，激发和调动广大农民的积极性和创造性，消除等、靠、要的思想，发扬宁可苦干，不愿苦熬的精神。在项目建设中，要统一规划，明确界定政府组织实施和群众自主实施的项目，全力推进政府实施项目，更好地发挥其引领和示范作用，通过项目建设，改善农村生产生活条件，培植农村新的经济增长点，加快脱贫致富奔小康的步伐，让农民从项目建设中感受到党和政府、各级干部对群众的关心、爱护和真心实意助民谋发展的热情以及实施项目带来的实惠，更加密切干群关系，增强党的凝聚力、向心力。同时在项目实施过程中，各级干部要把项目建设作为实践科学发展观，为民办实事、办好事的有效载体。

(二)做好四个结合，提升综合扶贫攻坚行动水平。一是把综合扶贫攻坚行动与灾后重建有机结合起来。要利用灾后重建机遇，扎实抓好灾后恢复重建项目建设，解决群众关心期盼的实际问题，切实做到灾后重建项目与综合扶贫攻坚项目同步实施、同步出彩，充分展示灾区新变化、新气象。二是把综合扶贫攻坚行动与城乡环境综合整治有机结合起来。开展城乡环境综合整治是省委、省政府为改善我省发展环境、提高人民群众生活质量的一项重大部署。通过村庄建设，高起点规划，高质量建设，集中整治村容村貌，建设硬化、亮化、美化、绿化的新村庄，改变农村脏、乱、差状况，提升农村形象和品位，逐步改变农民的陈规陋习，培养他们健康文明的生活习惯和生活方式。三是把综合扶贫攻坚行动与发展特色旅游有机结合起来。要提升村庄建设品位和布局水平，使全县村庄建设真正做到因山就势、依山傍水、错落有致、布局合理、彰显特色，为发展乡村旅游打下良好基础。要充分彰显民族和地域特色，进一步明确村庄风貌定位，既要深入挖掘民族文化内涵，有机溶入现代元素，做到画龙点睛，同时要尊重传统历史文化和民风民俗，不得画蛇添足。要通过村庄建设，倾力打造藏羌文化走廊，将浓郁的藏羌民俗风情更好地融入到村庄建设中，着力展示我县藏羌文化的独特魅力。四是把综合扶贫攻坚行动与社会主义新农村建设有机结合起来。按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，调整农村经济结构，发展特色产业，实施农业产业化经营，大力实施科技扶贫、移民扶贫、教育扶贫、文化扶贫、卫生扶贫、法制扶贫，努力增加农民收入，提升农民文明素质和守法意识。

(三)强化指导管理，提高项目建设质量。三分建设，七分管理，管理水平的高低直接影响着综合扶贫攻坚行动的成效，应当克服短期行为，发挥项目长期效益。一是要提高规划设计水平。因地制宜，因户制宜，务求实效，以规划指导建设，以规划规范管理。二是要加强项目工程施工的指导服务。严格技术标准要求，严格质量监管，制定切实可行的验收办法，保证项目工程建设质量，确保干一项成一项，达到能使群众长期受益的目的。三是加强制度管理，提高资金使用效益。要建立健全各种资金管理制度，并落实到位，确保各种项目资金安全和高效使用。四是要创新机制，探索建立项目设施管护的长效机制。坚决克服重建轻管的倾向，深化思想认识，形成全体群众重视管护、参与管护的局面，要落实管护责任，明确产权和管理方式，建立有偿使用机制，确保已建项目设施发挥预期效益。

(四)强化组织协调，有序推进项目建设进度。农村灾后重建暨综合扶贫攻坚行动任务重、时间紧、难度大、要求高，为此要高度重视，加快推进。

一是要在思想上高度重视。要增强使命感和责任感，明确目标任务，把综合扶贫攻坚行动作为民心工程、德政工程来抓，真心实意为民办事，把好事办实，实事办好。二是措施要得力。以非常之举办非常之事，在县委、县政府的坚强领导下，制定强有力的措施，落实责任，突出重点，通过典型示范，分类指导，强力推进建设进程。三是要实事求是，因地制宜，积极稳妥，有序推进。在项目建设推进过程中，对一些农户自建项目要尊重农民意愿，在不影响整体的前提下，根据实际需要和能力量力而行，不攀比、不浪费、不误农时。各部门、乡镇、村不能为完成任务而完成任务，在强调主观努力的同时，要想方设法协调解决客观制约因素。

2017县扶贫攻坚情况调研报告(2)

南水北调中线工程，是国家四纵三横水资源配置体系中的一项超大型水利基础设施工程，是跨流域的宏伟工程，该工程将解决沿线100多个城市生活和工业用水，意义重大深远。但在产生巨大的经济效益和社会效益的同时，对南水北调中线工程的水源地(丹江口库区)以及汉江中下游产生了一定影响，需要在相关政策措施上统筹考虑。通过深入库区实地考察和对大量文献数据资料的科学分析，按照现行法律、法规、政策的相关规定，本文提出关于南水北调丹江口库区扶贫攻坚政策的建议。

一、南水北调丹江口库区的概况

南水北调丹江口库区(以下简称库区)是南水北调中线工程的核心水源区，具有典型老、少、边、穷特点。一方面，库区大部地处秦巴山区，产业结构不均衡，财政十分困难，人口密度151.8 人/平方公里，城镇化率45%左右，人均生产总值 33000多元，城镇居民人均可支配收入18000余元，农民人均纯收入5500多元，各项经济社会发展指标远低于全国平均水平，是国家扶贫攻坚的重点地区。另一方面，库区自然景观独特，人文底蕴深厚，拥有武当山等一批世界级风景名胜区;生态系统独具特色，拥有保存完好的亚热带森林生态系统;工业基础较好，旅游业特色鲜明，基础设施初具规模，具有独特的优势和发展潜力。

二、南水北调中线工程对丹江口库区经济社会发展的影响

(一)淹没损失巨大。库区淹没造成房屋损失面积619万平方米，近6亿元以上的公共基础设施没入水底;淹没工业企业200多个，厂区面积50万平方米，涉及职工5万人，年产值损失40亿元，年利润减少4亿元;受淹没影响城镇13个、县级城市2个，建制集镇11个，建成区影响面积386.7亩。淹没地区做出了巨大牺牲，遭受了重大财产损失，减缓了当地城镇化进程。

(二)生态影响较重。库区国土淹没总面积638平方公里，淹没37片乡镇林地、森林，共淹没林业用地13万亩、耕地22.3万亩，占库区国土淹没面积的48.4%，淹没林木蓄积量6万立方米。库区大片国土被淹没，耕地和森林面积减少，原有的自然生态环境改变，生态平衡状态受到一定程度的冲击，加重了库区财政的负担，减缓了经济社会发展的步伐。

(三)迁移人口众多。南水北调中线工程移民搬迁是继三峡工程之后，中国规模最大的一次水库移民大迁徙。库区共迁移人口80.58万人，一期工程(丹江口水库区建设期间)迁移人口48.9万人，二期工程(南水北调中线工程一期建设期间)迁移人口31.68万人。内安移民采用就地后靠安置的方式，这加剧了库区人地矛盾，居民人均资源占有量急剧下降;外迁移民采用省内分散安置的方式，多有返乡、流散等遗留问题。

(四)财政收入减少。南水北调中线工程造成库区财政收入巨大损失，关停近200家排放不达标企业，年减少税收3亿元。增加企业年用电成本3亿元，年减少税收1.26亿元。淹没迁建企业200家，保守测算201020XX年迁建期内损失税收80亿元。外迁人口减少消费4亿元以上，按商场超市平均税负年损失税收1000万元以上。此外，工程建设期间对淹没区耕地占用税进行划拨，财政收入的虚增，风险加大。

三、南水北调丹江口库区扶贫攻坚的必要性

(一)确保南水北调中线调水的需要。要达到一江清水永续京津，唯一的途径便是修复库区生态和保护库区环境。当前，库区实施了森林植被恢复和水源涵养林建设项目、丹江口库区生物隔离带项目，资金投入总额为65.41亿元，还有10亿元的资金缺口需要地方自筹解决。按相关规划，库区生态环境治理近期投入110.48亿元。完善库区扶贫攻坚政策，增加财政投入和政策扶持，是确保南水北调中线调水的需要。

(二)落实秦巴山区扶贫规划的需要。库区位于秦巴山区腹地，整体经济社会发展滞后，是扶贫攻坚的主战场。按国务院《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，共有6个方面31处涉及库区。库区地方财政收入少，增长不稳定，人均财政收入不足全国的一半，这严重制约了财政资金的投放规模，迟滞了扶贫攻坚的步伐。完善库区扶贫攻坚政策，为库区经济社会发展提供有力支持，是落实国家秦巴山片区扶贫规划的需要。

(三)助力中部崛起建成支点的需要。库区90%位于湖北省境内，区内经济社会发展水平严重低于全省平均水平。在中部崛起的战略中，湖北省要提高整体发展水平，库区就必须要更快更好地发展。然而，库区公共基础设施落后，经济总量偏低，省级财政投入有限。湖北省完善库区扶贫攻坚政策，提高库区经济社会发展水平，是助力中部崛起建成支点的需要。

(四)实现国土主体功能区划的需要。在2010年《全国主体功能区规划》中，库区是国家重点生态功能区中秦巴生物多样性生态功能区。库区人均可利用土地资源较缺乏，水资源开发利用率3050%，生态重要性较高，生态脆弱性为中度，人口聚集度较低，交通优势度较低，地均地区人均生产总值0250万元每平方公里，目前开发强度为15%。库区生存发展与生态保护矛盾突出，完善对库区扶贫攻坚政策，特别是加大生态补偿力度，是实现库区全国主体功能区规划定位的重要前提。

四、南水北调丹江口库区扶贫攻坚政策的建议

(一)合理确定调水水价。水价是调节供水区与受水区利益的重要因素。按照《水利工程供水价格管理办法》第四条规定：水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。在长江水利委员会《南水北调中线工程可行性研究总报告》中，以地市级行政区为单元，考虑南水北调工程的公益性特点，配套工程成本计入水价，按照谁受益、谁分摊的原则分摊费用，按两步制计算基本水价和计量水价，测算的中线工程水价为0.194元/立方米(不含税0.16元/立方米)。南水北调中线所调之水包含了生态修复、污水防治、水质监管等巨大的成

本费用，水资源的贱卖是对市场经济价值的背离，与水作为战略资源的地位和以价格杠杆优化资源配置的政策严重不符。目前，受水区沿线认为水价过高，国务院没有确定调水价格，但各地水价联动机制已纷纷建立，涨声一片。因此，建议南水北调中线工程调水水价最低定为0.194元每立方米，同时研究建立调水水价联动机制。

(二)合情设立调水法人。调水运营法人的确定是南水北调中线工程一期调水运营的先决条件，是解决调水税费分配的基本前提。汉江水利水电(集团)有限责任公司(水利部丹江口水利枢纽管理局)和南水北调中线水源有限责任公司都是水利部长江水利委员会的下属单位，都因南水北调中线工程而设立，都在南水北调中线工程的建设中承担相应的管理职能，都有着较为完善的企业法人组织机构和管理人才队伍。汉江集团和水源公司都在湖北省十堰市注册，调水法人注册在湖北省十堰市有利于地方政府提供公共服务和依法履行管理职能。因此，建议整合汉江集团和水源公司的机构人员，在湖北省十堰市注册调水法人。

(三)合法分配调水税费。据测算：南水北调中线工程一期调水运营后，年可征税约7000万元、水资源费19亿元，二期年可征税约1亿元、水资源费26亿元。

调水税收分配。按国家分税制对税收种类的划分，调水所产生的税收属于地方税种。依据现行法律规定，调水运营后所产生的营业税及附加、企业所得税由调水法人注册地湖北省十堰市征收。调水税收由湖北省独享，本不存在法定的分配事由，但淹没区内湖北、河南两地都有税收收入的损失，从平衡两地利益的角度，调水税收分配实有必要。从税收受益者与税收来源地相一致的税收原则和税收收入损失为基点的公平合理的分配原则，建议按湖北省十堰市和河南省南阳市在南水北调中线工程中所占淹没面积的比例(湖北省56.3%，河南省43.7%)来分配。

调水水资源费分配。三峡电站的水资源费征收主体是由财政部驻湖北省监察专员办事处负责按月征收，水资源费摊入电费中，由中国长江电力股份有限公司按月缴入湖北专员办的中央财政汇缴款专户。三峡电站的水资源费分配标准规定10%上缴中央国库，其余90%按比例在湖北省和重庆市之间进行分配，并分别上交两省市国库。南水北调中线工程同三峡工程都是水源区跨越几个省市，因此，建议南水北调中线工程调水水资源费征收参照三峡电站水资源费征收主体设置，由财政部驻湖北省专员办事处负责按月征收，水资源费摊入水费，由调水法人按月缴入湖北专员办指定的国库汇缴款专户。湖北省十堰市是南水北调中线工程的主库区、核心水源区，且地处秦巴山区、经济落后、财政困难。鉴于南水北调中线工程和三峡工程的水资源来源区跨越两个省份的相似性，建议南水北调中线工程调水水资源费的分配参照中央四部门《通知》另行规定，水资源费由中央财政分成的10%部分全额返还地方，地方财政分成的90%部分按(湖北省90%、河南省10%)比例分配(以水源区面积、迁移人口、库岸线、库容、汇入水量等比例加权确定)。

(四)合理设立专项基金。设立丹江口库区生态恢复保护基金。生态补偿是对生态系统本身恢复、保护及破坏成本的补偿，南水北调中线工程对库区生态环境造成严重损害，在生态恢复、保护上需要巨大投入。我国在排污权、林权、水权等方面已经探索建立了市场生态补偿机

制，三峡电站从20032012年连续10年从发电中按0.0045元/度的标准，建立三峡库区后期发展扶持基金，专项用于三峡库区及移民地区。因此，建议参照三峡电站的做法，建立丹江口库区生态恢复保护基金，自20XX年起每年从调出的每吨水中按0.1元/吨的标准提取，专项用于丹江口库区生态恢复、保护及破坏成本的补偿。

设立丹江口库区经济社会发展基金。生态补偿是对保护生态系统和维持国家生态功能而放弃经济社会发展机会所受损失的经济补偿。在全国生态功能区划中，库区是水源涵养重要区、秦巴山地水源涵养重要区和秦岭落叶阔叶、针阔混交林水源涵养三级功能区。为保护良好的生态系统，库区牺牲了经济社会的发展机会。我国已基本建立了生态补偿的国家机制，三峡电站自20042009年连续7年从中央财政中每年拿出5亿元设立三峡库区产业发展基金，支持库区经济社会发展。因此，建议参照三峡电站的做法，设立丹江口库区经济社会发展基金，自20XX2023年连续10年由中央财政每年拿出3亿元，专项用于库区经济社会发展的产业扶持及重大基础设施建设。

(五)合力整合扶持政策。现行的体制下，国务院及其各部委会在其职权范围内分别出台关于库区和秦巴山片区扶贫攻坚的各类扶持政策。这两大类扶持政策存在重复和冲突的现象，使得地方政府对政策的执行无所适从，还会造成地方政府多头申报，造成有限行政资源的浪费。建议在制定关于库区扶贫政策时，着眼于南水北调和秦巴山片区扶贫两大视角，统筹两个方面来制定针对库区的扶持政策，捆绑使用扶持政策相关的资金，实现扶持政策的综合效益。

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